关注我们:
您所在的位置: 网站首页 > 江西智库论坛 >
江西智库论坛
法治新常态与江西改革开放先导区法治建设
.
来自:江西警察学院党委委员、副院长 作者:蒋熙辉 更新时间:2014-11-06 点击: 4436  【打印】【关闭

十八届四中全会刚刚闭幕,习近平总书记在亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会上提出中国经济新常态:增长速度从高速增长转为中高速增长,经济结构不断优化升级,增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。适应经济新常态,法治建设同样存在新常态,即十八届四中全会开启的法治中国建设的新的历史航程,掀开了中国法治建设的新篇章。以下,我将结合学习十八大报告、三中全会和四中全会决定,从江西改革开放先导区建设的视角,谈谈如何推进法治江西建设的几点粗浅体会,请各位方家教正。

一、法治新常态:改革开放与法治建设的辩证关系

十八大报告对全面建成小康社会做出了部署,三中全会全面深化改革决定和四中全会全面推进依法治国决定存在紧密的逻辑联系。两个决定同十八大报告的关系如同“车之两轮、鸟之两翼”,共同服务于全面建成小康社会进程,服务于两个“一百年目标”和中华民族伟大复兴的中国梦。如果说,1997年依法治国方略写入十五大报告,1999年依法治国方略载入宪法,开启的是依法治国1.0版,那么今天我们谈论的全面推进依法治国则是依法治国的2.0版。这是适应经济新常态而呈现的法治新常态,是从中国特色社会主义现代化事业“五位一体”总体布局出发谋划的顶层设计,也是全面建成小康社会、全面深化改革的必然要求。

十八大提出法治是治国理政基本方式,是社会主义社会核心价值观社会层面的价值追求。四中全会进一步提出要更好发挥法治的引领和规范作用。法治是人类政治文明的共同成果,是迄今为止人类探索出来的最为有效的国家与社会治理方式,是社会主义社会实现善治的价值追求。法治引领、规范、护航改革开放,为全面深化改革提供可靠保障;另一方面,改革开放进程中遇到的问题倒逼法治建设,全面推进依法治国也需要深化改革,需要革除束缚法治建设的障碍,开放性地吸收外国法治文明成果。改革开放与法治建设的辩证关系,有着丰富而深刻的蕴含:

第一,必须确保在法治轨道上全面深化改革。凡属重大改革,都必须于法有据。改革开放初期,我们曾经采取敢闯敢试、打擦边球、踩红线的方式推动改革开放和经济社会发展,一段时间内理论界总结为“良性违法”,到今天不再适用。改革不能损害法治权威,不能以改革之名行破坏法治之实。

第二,推动改革必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。需要推动法律立改废的,要主动适应改革和经济社会发展,加快立法效率;需要法律对改革授权的,必须取得法律授权后才能推动改革;立法要从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义;改革中涉及中央与地方事权划分的,必须搞清楚哪些是中央事权、哪些是地方事权,不能抢跑,要保证“蹄疾而步稳”。

第三,在整个改革过程中都要高度重视运用法治思维和法治方式。法治带有根本性、全局性、稳定性、长期性。法治思维,首先表现为治官治权思维,要规范和制约权力运行;集中表现为规则意识和规则思维,即守法纪、讲规矩。形象地说,就是“要把权力关进制度的笼子里”。制度笼子要严密,要结实,还要透明。严密,是指法网恢恢、疏而不漏;结实,是指要经得起权力、金钱和人情等诸多法外因素的干扰;透明,是指要防止黑箱操作,让笼子中的行为规范。

第四,综合运用法治思维和改革思维。法治思维是一种制度建设思维。我们现在一再讲为官不易,反对为官不为,不少人提出现在办事规矩多了,事情不好办了,实际上这是一种错误认识。法治不是“堵”而是“疏”,不是“不好办”而是“更好办”。“按法办”、“依程序办”,不需要更多地花心思、动脑筋去考虑影响公正的案外情节、法外因素,事情办起来更经得起历史和事实考验。改革开放是一种创新思维。把法治思维与改革思维综合起来运用,就是要善于在权利与义务、权力与责任、维稳与维权之间寻求平衡,协调处理好改革发展稳定的关系,让社会既保持秩序又充满活力,让创新创业创富通过法治引领在制度空间内充分涌流。

二、自贸区试验为先导区法治建设提供示范

改革开放先导区,是实验区、样板区、示范区。“先导”体现在改革开放上是要先行先试和引导导向,反映在制度建设上同样是要领先率先,要求在法治建设领域体现“先导”的要求。改革开放之初,我们靠政策倾斜、靠投资拉动、靠资源消耗实现经济特区的经济腾飞,让一部分地区先发展起来,让一部分人先富起来。如今,人口红利、资源红利都已濒临极限,经济新常态下要靠改革开放来提供经济增长动力,靠制度红利、法治红利来实现可持续发展。

三中全会肯定了上海自贸易区试验的成功经验,提出要切实建设好、管理好上海自贸区,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。一定意义上讲,上海自贸区就是改革开放先导区。自贸区先行先试,建设制度创新的高地(先导区),意在形成可复制可推广的经验,让全国享受制度红利。从目前来看,上海自贸区制度创新呈现四大亮点:以负面清单为核心的投资管理制度,以贸易便利化为重点的贸易监管制度,以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度,以政府职能转变为导向的事中事后监管制度。可以预期的是,自贸区改革速度会更快,程度会更深。自贸区改革已经取得一定成功经验,并且在全国复制推广。

自贸区的改革开放试验离不开法治的引领、规范、支撑和保障:自贸区成立之初,国务院提请全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》,授权自贸区暂时调整“三资”企业法规定的有关行政审批;201312月,国务院暂时调整船舶登记条例等8部行政法规和国务院文件的有关规定。根据不完全统计,国家层面为推进上海自贸区建设已暂时调整实施3部法律、17部行政法规、3部国务院文件、3部国务院批准的部门规章的有关内容。地方层面,上海市人大制定《中国(上海)自由贸易试验区条例》全面规范自贸区制度建设和具体改革举措;浦东新区法院专门出台《进一步推进司法服务保障中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》突出涉自贸区矛盾纠纷的公正高效化解。

三中全会要求:在推进现有试点基础上,选择若干具备条件地方发展自由贸易园()区。各地在推进自贸区改革上要注意两点:一要更多聚焦在通过制度创新推动改革开放上,改革与开放并重。有的同志认为自贸区创新更多集中在开放上,比如誉为最具价值的探索——负面清单制度(Negative List规定的是外资准入领域的禁止目录,是投资领域的“黑名单”。实际上自贸区创新在改革与开放并重,开放倒逼改革,改革促进开放。二是推动改革开放必须于法有据,获得法律的授权。决不能以破坏法治权威的方式来推动改革开放。

三、江西改革开放先导区的法治构想

江西改革开放先导区的建设要放在江西与全国同步进入全面小康社会的建设进程中思考,放在江西作为中部欠发达地区的基本省情上思考。江西改革开放先导区的法治建设要放在法治江西建设中统筹考虑,同江西基本省情联系,同江西的改革开放和经济社会发展联系。

江西正处在加速发展的爬坡期、全面小康的攻坚期和生态建设的提升期,省委提出“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”是切合江西实际、推动江西发展的决策。从江西经济社会发展的实际出发,迫切需要法治的精神、法治的力量、法治的保障,来引领和规范改革发展,凝聚改革共识、规范发展行为、推动矛盾化解、促进社会和谐。省委2013年制定了《法治江西建设纲要》,意在加快法治江西建设,助推江西全面建成小康社会进程。

目前,我省提出的鄱阳湖生态经济区共青先导区、南昌临空经济区和规划研究中的昌九新区,一定意义上都是改革开放先导区。作为江西改革开放先导区,需要具备如下基础条件:第一,要在发展速度上“先导”。即在江西全面建成小康社会进程中走在全省前列,江西作为中部欠发达地区提出与全国同步进入小康社会是切合实际的目标,先导区必须“率先奔小康”;第二,要在发展质量上“先导”。既要保护鄱阳湖一湖清水,又要按照发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣的战略做成样板区和示范区;第三,要在经济结构优化上“先导”。要具备一定产业基础和比较优势(产业优势、资源优势、区位优势等),适应经济新常态下转型升级的要求,主动融入长江经济带,充分利用鄱阳湖生态经济区规划和赣南等原苏区振兴规划,通过项目带动建设现代产业体系;第四,要在“五位一体”现代化事业建设上“先导”。即实现政治、经济、社会、文化、生态文明建设在党的领导下不断创新,实现科学发展;第五,要在通过法治实现制度创新上“先导”。改革要于法有据,取得法律授权。先导区要创设的是改革高地而不是政策洼地,要释放改革红利、制度红利而不能简单靠行政强推资源集聚。

推进江西改革开放先导区的法治建设,需要探讨如下问题:

一要明确法治是先导区经济社会发展的核心竞争力。世界银行的研究结果表明,法治程度可以决定一个国家57%的无形资本价值。良好的法治环境构成一个地方经济社会发展的核心竞争力。只有尊重法治、践行法治,才能建立起公平公正交易规则和诚信规范市场体系。一个地方投资环境的营造,要靠领导,要靠政策,但更要靠法治。市场经济是法治经济,市场在经济中要发挥决定性作用。成熟的市场经济,应当多找市场,而非找市长。以招商引资为例,我们正在完善的市场经济必然由比政策优惠、比熟悉领导、比税费减免发展到更多地比营商成本、比契约意识、比法治保障。经济建设实践中,不少项目选择在东部地区(土地资源相对稀缺、人力资源相对稀缺)投资而没有落户江西,不少企业来到江西投资却没有留住,更多地是考虑综合营商成本问题。综合营商成本不仅包括土地、用水、用电、物流、配套、人力资源等显性成本,更多地体现为法治健全和政府效能。世界银行推出的企业营商环境指标体系将法律与规章的健全作为首要参数来考量。转变职能、简政放权、放宽准入、提高效能是先导区降低综合营商成本的必然选择。

从江西改革开放先导区建设分析,降低综合营商成本、做优营商环境必须通过法治建设而不能简单地靠行政力推、领导强推。这是长远之计、治本之道。要坚持行政机关法定职责必须为、法无授权不可为,市场主体法无禁止即可为,更多采取事中事后监管;要推行权力清单制度,坚决消除权力设租寻租的空间,真正把权力关进制度的笼子里,严格规范、制约和监督权力;要切实为市场主体减少行政收费、中介服务收费,降低中间环节成本,提供高质高效的公共服务,真正便利企业、惠及企业。只有这样,才能推动先导区综合营商成本实现最具竞争力,最大限度地实现改革效益,推动先导区成为制度创新的高地、项目集聚的洼地。

二要通过法治来保障先导区可持续发展。先导区发展必须有连续性,必须摒弃“一任领导一张蓝图,一届班子一套思路”的做法。不能搞“规划规划,嘴上哇哇,墙上挂挂”。先导区的规划一定不能“纸上谈兵”,而要真刀真枪,才符合省委提出的“实干兴赣”的要求。一个好的先导区规划,必须适应国家经济结构转型升级的思路,抓住国家区域经济发展(如当前的一带一路战略)的良好机遇,充分释放制度红利、改革红利。编制科学的先导区规划,不仅要对产业布局、项目建设作出合理安排,更要对改革开放的权限(哪些需要立法授权,如何更好统筹改革与法治的关系)作出充分考虑。

三要突出地方立法对先导区改革开放的引领和推动作用。法治应当是活的,必须“接地气”——服务地方经济社会发展需要。先导区的法治建设要根据地方立法权限,遵循法定程序,加快地方立法,切实提高立法的针对性、现实性和系统性,提升立法质量,创造性地形成符合先导区实际、推动先导区经济社会发展的地方法规体系。当前,江西改革开放先导区立法要根据国家立法法修改,明确立法权限和边界,推动改革必须取得授权,先立法后改革,区分立法权的归属,应由中央推动法律立改废的,不能抢跑,要获得授权;应由省级权力机构或者政府授权的,要取得授权方能推动改革。比如说,共青城先导区方案提出优先将共青城列入省直管县试点,赋予共青城行使与设区市相同的经济、社会、文化、环保生态等方面的管理权限,实行省级计划单列。改革开放立法需要提升立法质量,尤其要防止地方保护主义渗入立法。为推动经济社会发展以地方性立法或者政府文件破坏市场公平竞争规则,这是国家治理现代化、法治化的反动,是一种短视行为、短期行为。

四要通过法治建设保障地方科学发展。要运用法治思维与法治方式统筹“五位一体”江西全面建成小康社会的总布局,不仅要立法先行来引领和推动改革开放,还需要严格执法来切实保护好外来客商的合法权益,摒弃短期行为,谋划“金山银山”与“绿水青山”并重,务实而长远地谋划科学发展;不仅要公正司法,依法保障独立公正行使审判权、检察权,守住社会公正的最后一道防线,让公平正义及时高效实现,还需要运用法治思维和法治方式化解矛盾、解决纠纷、促进和谐、推动工作,营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法、主动纠正违法的法治氛围。

五要坚持法治引领地域文化形成契约意识规则意识,推动先导区学法尊法信法守法护法,实现社会和谐。江西,自古以来地灵人杰。赣文化,是“实干”的文化,是干事创业创新的文化。江西历史上作为革命根据地具有红色文化基因,既是共和国的摇篮(瑞金),也是人民军队的摇篮(南昌),还是工人运动的摇篮(萍乡),无论是井冈山精神,还是苏区精神,都蕴含着深厚的创业创新精神。强卫书记指出:实现中国梦、江西梦,关键在于实干,要实干兴邦、实干兴赣。江西改革开放先导区的法治建设应当继承赣文化中的创新精神,突出培育契约意识、规则意识,从实际出发将依法治理与以德治理精巧地结合起来,积极培育和践行法治理念,弘扬法治精神,加强法治文化建设,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。

习近平总书记提到经济新常态和新常态带来的新机遇、新问题和新矛盾,提出要适应新常态全面深化改革,大力简政放权,进一步释放市场活力。全面推进依法治国是依法治国的2.0版,是适应经济新常态而呈现的法治新常态。江西改革开放先导区的法治建设要从江西经济社会发展尤其是先导区的实际出发着力解决当前发展中动力不足、活力不够的问题,为阻碍先导区发展提供约束力,为推动先导区发展提供加速力,为协同推进先导区发展提供凝聚力。全面深化改革和全面推进依法治国的号角已经吹响,我们应当紧紧抓住一带一路建设战略的良好契机,积极融入区域经济的互通互联,大力推进法治江西建设,以法治引领、规范和护航江西改革开放先导区,建成实验区、示范区、样板区和增长极,形成可复制可推广的经验,一步一步脚踏实地为江西与全国同步进入小康社会探索一条实干兴赣的路子。


 

 

 

 

 

 

 

 

(编辑:杨晨)