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赖丽华 谢 丹:以更严法治护航美丽中国
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来自:江西日报 更新时间:2018-07-23 点击: 424  【打印】【关闭

今年311日,十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》,“生态文明”写入宪法。在今年的全国生态环境保护大会上,习近平总书记强调,要加快建立健全“以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系”“用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。认真贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神,就要进一步加大制度建设力度,构建系统完备的生态文明法律体系,以更严法治护航美丽中国。

    系统完备的法律体系是新时代生态文明建设的必然要求

    构建生态文明法律体系是生态文明顶层设计有效推行的必然要求。党的十八大以来,中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容,开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设,建立并实施中央环保督察制度,大力推动绿色发展,紧紧围绕优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等进行了一系列重要部署。先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》,为推进生态文明建设提供了行动纲领。这些顶层制度设计为生态文明建设提供了方向和基本引领,需要在今后的建设中不断通过制度化法治化方式分领域分阶段逐步推进,才能取得预期目标和长远效果。

    全面推进生态文明建设需要系统完备的生态文明法律体系。在生态文明建设尚未纳入“五位一体”总体布局之前,以环境保护法为基础,涵盖污染防治、资源保护、生态保护等多方面的立法已形成了一个相对完整的环境资源法律体系。但受传统法律部门划分理论制约,环境资源法被划入不同的法律部门,污染防治方面的法律被划入行政法,资源保护方面的法律被划入经济法,这不利于生态环境的综合与系统保护。生态文明理念的践行和生态文明建设的推进对生态环境立法提出了新的要求,党的十九大报告也明确提出加快建立绿色生产和消费的法律制度的新任务。为此,需要在生态文明建设总体目标任务的指引下,构建系统完备的生态文明法律体系,以全面、系统、统筹的方式,以法治保障整体推进生态文明建设。“生态文明”写入宪法,使得构建生态文明法律体系不仅仅是顺应生态文明建设的时代需要,而且有了最高法律的依托,构建生态文明法律体系有了根本法依据。

    进一步完善生态文明法律体系

    “生态文明”写入宪法,体现了党和国家对生态环境问题的高度重视,标志着我国生态文明法治建设进入一个新的历史时期。系统完备的生态文明法律体系,在层级上,应以宪法为根本法,以生态文明基本法律和专项法律为“主干”,以各部门法规、省(直辖市)地方性法规、设区市地方性法规为“枝叶”;在内容上,应涵盖自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等多重制度,构成权责清晰、多元参与、激励约束并重的系统完备的法律体系。

    一是修订完善生态文明建设基本法律。生态系统的整体性决定了构建生态文明法律体系必须以生态文明建设基本法作为统领,这是在宪法指导下推进立法体系的协调和统一。环境保护法是我国当前环境保护的基本法,但其主要集中在环境保护和污染治理方面,不足以涵盖生态文明建设的全部内容。因此,需要在现有环境保护法的基础上,综合生态文明建设的各方面内容,统筹制定专门的生态文明建设综合性基本性法律,整体规定生态文明建设的基本法律原则、基本法律制度、保障机制,并确立政府、企业、社会组织和公众在各领域生态文明建设中的基本权利和基本义务。

    二是制定和修订生态文明建设各专项法律。我国现行有效的30余部环境资源专项法律,内容涵盖污染防治、资源保护、生态保护等各方面。随着时代的发展,迫切需要制定和修订涵盖环境保护和治理以及引领人们绿色文明生产生活的各专项法律,以满足国家生态文明建设的总体需要。从环境保护要素出发,需要修订完善现行关于水、土壤和大气保护的专项法律,将治理和保护融为一体,统筹对各保护要素进行专项立法完善;从特定生态系统出发,需要修订完善海洋、湖泊、森林、草原、湿地、滩涂、水源保护区等自然资产资源特别保护区域的生态保护单行法。此外,需要制定引领、规范公众践行生态文明生产生活方式的专门法律,以此提升民众对生态文明建设重要性的认知,推动全社会共同践行生态文明理念、遵守生态文明法律制度。

    三是制定完善生态文明建设部门规章和地方性法规。生态文明建设基本法和各专项法律,更多是环境保护和环境治理等方面的基本性原则性规定。对生态文明建设各方主体具体权利义务、法律责任的细化和量化,就需要各具体行政部门在不违背基本法和各专项法律的前提下,以实施条例和办法等形式加以规定。在程序性规则方面,更需要通过部门规章的形式,做进一步具有可操作性的细则规定。各地方立法要根据本地区生态文明建设的特殊性、客观实际需要和具体要求进行“量体裁衣”式立法,尤其要发挥设区市地方立法在生态文明法治建设中的重要作用。2015年修正的立法法明确规定设区的市的人民代表大会及其常务委员会在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项可制定地方性法规。各设区市应立足于本地区特色和生态环境资源状况,着重体现地方立法的特色性和创新性,充分发挥地方立法在生态文明法治建设中的实施性、补充性、探索性的重要作用。

    四是强化生态文明法律体系的系统性和可操作性。提高立法质量是生态文明立法工作的重中之重,生态环境立法必须从主要强调数量和速度,向更加注重保障生态文明建设的质量和效果转变。要加强法律的整合梳理和有效衔接,生态文明建设基本法和各专项法律之间,应区分调整重点,统一制度设计;生态文明立法与其他部门法之间应当清晰职权界限,避免交叉重叠;国家应积极支持、指导和推动突出地方特色、适应地方生态文明建设需要的地方立法;加强国内立法与国际条约的衔接,加快制定完善与国际条约配套的相关法律法规。同时,要提高立法的可操作性,确保法律规范科学合理,各主体的权利义务对等明晰,权责处罚相当,增强法律的可操作性和可执行性。

    进一步加强配套的体制机制建设

    徒法不足以自行,法律的生命在于实施。生态文明立法要落地生根,有效发挥推进生态文明建设的作用,必须加强配套的体制机制建设。

    严格行政执法是生态文明法律体系有效运行的关键。党的十九大报告提出改革生态环境监管体制,完善生态环境管理制度,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。地方保护主义对环境监察执法的干预是生态环境执法过程中存在的突出问题,需要进一步推动体制机制改革,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,增强生态环境执法的权威性和有效性。

    强化司法强制力是生态文明法律体系有效运行的重要保障。相对于传统民事、行政、刑事案件,生态环境案件具有特殊性和复杂性,涉及环境科学知识专业性强、涉案范围广、受害人难以确定、损害因果关系难以鉴定等诸多问题。生态环境案件的复杂性和特殊性客观上要求建立专门的环境司法机制,设置专门审判机构,适用专门审理程序。环境司法在具体环节上还需健全环境行政执法与刑事司法衔接机制,细化环境行政公益诉讼制度,完善生态环境损害鉴定评估制度等。

    提升公众生态环保意识是生态文明法律体系焕发生机活力的重要支撑。生态环境保护事关当代人和子孙后代的利益,涉及生产和生活的各个环节,广泛的公众参与是法律实施的必要保证。我们需要进一步完善公众参与机制,及时准确披露各类环境信息,扩大公开范围,保障公众知情权,维护公众环境权益。要健全举报、听证、舆论和公众监督等制度,构建全民参与的社会行动体系;在建设项目立项、实施后评价等环节,有序增强公众参与程度;引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展,发挥民间组织和志愿者的积极作用。

 

    (作者:赖丽华 谢丹分别系江西省社科院法学所研究员、助理研究员)

 

 

(编辑:杨晨)